政 府 和 社 会 资 本 合 作 ： Public-Private Partnership （PPP） PPP（Public-Private Partnership），又称 PPP 模式，即 政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。 在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与 公共基础设施的建设。 按照这个广义概念，PPP 是指政府公共部门与私营部门合 作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服 务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。 与 BOT 相比，狭义 PPP 的主要特点是，政府对项目中后期建 设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段 参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长， 信息也更对称。 PPP 是 Public-Private Partnership 的英文首字母缩写， 指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营 管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社 会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会 资本支付对价。 PPP 是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领 域、准公共领域。PPP 不仅是一种融资手段，而且是一次体制 —1— 机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改 革。 2017 年 11 月 27 日，亚洲开发银行发布了第一份成员国 政府和社会资本合作监测报告《PPP 监测》。 2018 年 9 月 14 日，财政部公布的最新统计数据显示，截 至 2018 年 7 月底，全国 PPP（政府和社会资本合作）综合信 息平台项目库累计入库项目 7867 个、投资额 11.8 万亿元。 已签约落地项目 3812 个、投资额 6.1 万亿元，已开工项 目 1762 个、投资额 2.5 万亿元。 一、基本含义 PPP 是 Public—Private—Partnership 的缩写，指政府 Public 与私人 Private 之间，基于提供产品和服务出发点，达 成特许权协议，形成“利益共享、风险共担、全程合作”伙伴合 作关系，PPP 优势在于使合作各方达到比单独行动预期更为有 利的结果：政府的财政支出更少，企业的投资风险更轻。 二、政策背景 自 2013 年以来，PPP 相关政策密集出台： 2015 年 4 月 21 日，中华人民共和国国家发展和改革委员 会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设 部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中 国人民银行联合发文《基础设施和公用事业特许经营管理办 —2— 法》，鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营， 提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益。 2015 年 3 月 17 日，国家发改委和国家开发银行联合发文 《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通 知》，灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工 具，推进建立多元化、可持续的 PPP 项目资金保障机制。 2015 年 3 月 5 日，李克强作政府工作报告,提出要在基础 设施等领域积极推广 PPP 模式；财政部年度预算报告,提出要开 展 PPP 示范项目建设，释放社会投资潜力。 2014 年 12 月 2 日，国家发展改革委发文《关于开展政府 和社会资本合作的指导意见》，鼓励和引导社会投资，增强公 共产品供给能力，促进调结构、补短板、惠民生。国家发展改 革委投资司委托中咨公司研究中心起草《政府和社会资本合作 项目通用合同指南(2014 版)》，用于规范和引导政府和社会资 本合作（PPP）项目合同编写工作的专业指南。 2014 年 11 月 29 日，财政部发文关于印发政府和社会资 本合作模式操作指南（试行）的通知，规范项目识别、准备、 采购、执行、移交各环节操作流程。 2014 年 11 月 26 日，国务院发文《关于创新重点领域投 融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出实行统一市场准入， 创造平等投资机会；创新投资运营机制，扩大社会资本投资途 —3— 径；优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用；创新 融资方式，拓宽融资渠道；完善价格形成机制，发挥价格杠杆 作用。 2014 年 10 月 2 日，国务院发文《关于加强地方政府性债 务管理的意见》(43 号文)，提出建立“借、用、还”相统一的地 方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作 用，切实防范化解财政金融风险。 2014 年 9 月 24 日，财政部发文《关于推广运用政府和社 会资本合作模式有关问题的通知》，提出拓宽城镇化建设融资 渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽 快形成有利于促进政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership,PPP）发展的制度体系。 2014 年 8 月 31 日，十二届全国人大常委会第十次会议通 过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新 颁布修订后的预算法，强调建立跨年度预算平衡机制。 2014 年 5 月 26 日，财政部成立政府和社会资本合作 （PPP）中心，副部长王保安担任 PPP 工作领导小组的组长， 中心主要承担 PPP 工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国 际交流等职责。 2015 年 5 月 8 日，国务院批转发展改革委关于 2015 年深 化经济体制改革重点工作意见的通知，提出积极推广政府和社 —4— 会资本合作（PPP）模式，出台基础设施和公用事业特许经营 办法，充分激发社会投资活力。 2017 年 10 月，国家发展和改革委员会通知，鼓励各地政 府、金融机构、企业等创新合作机制和投融资模式，利用政府 PPP 等方式，加快投资建设天然气储气调峰设施。国家发改委 要求各地根据本地天然气用气特点，统筹规划城市储气设施建 设，尽快形成不低于保障本地区平均 3 天用气量的储气能力， 各主要供气企业抓紧形成不低于合同供气量 10%的储气能力。 三、模式意义 为什么 PPP 相关政策密集出台，PPP 模式的意义何在？ 政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建 立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建 设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费” 及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设 施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。当前， 我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求， 也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内 实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式， 是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、 提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。 —5—