科技管理研究 Science and Technology Management Ｒesearch 2016 年第 17 期 2016 No. 17 doi： 10. 3969 / j. issn. 1000 － 7695. 2016. 17. 008 “大众创业，万众创新” 时代背景下我国创新创业人才政策分析 瞿晓理 （ 苏州经贸职业技术学院人文社科系，江苏苏州 215009） 摘要： 当前我国正处于 “大众创业，万众创新” 的时代背景下，“积极稳妥推进人才管理配套改革，建立激励大 众创新创业的机制” 成为政府工作的重要内容之一。首先依据国务院有关 “大众创业，万众创新” 的改革发文 展开内容分析，整理出中央对地方制定和优化大众创新创业人才政策总的体系性导向。其次，选取天津、武汉、 苏州及深圳 4 座城市现行创新创业人才政策作为地方政策的样本，从政策发布时间、适用对象、内容环节及行 政体裁等角度展开现状描述分析。最后，依照上述研究对我国地方政府的创新创业人才政策改革提出建议，以 期作为参考。 关键词： 大众创业； 万众创新； 人才政策； 内容分析 中图分类号： C962 文献标志码： A 文章编号： 1000 － 7695 （ 2016） 17 － 0041 － 07 Analysis the Talents Policy in the Context of Encouraging Mass Entrepreneurship and Innovation QU Xiaoli （ Department of Humanities，Suzhou Vocational Institute of Trade ＆ Commerce，Suzhou 215009，China） Abstract： Under the background of encouraging mass entrepreneurship and innovation，it is a top priority for the State Council to advance the reform on the talents policy actively and steadily，and introduce a mechanism to encourage mass entrepreneurship and innovation from 2013． Therefore，firstly this research analyzes the content of all the executive meetings， activities and related documents of the State Council，then concludes the government orientation about the talents policy to administration municipals． Secondly，this research selects the talents policy from Tianjin，Wuhan，Suzhou and Shenzhen as the samples． At the last，the research has summarized the reform of the talents policy to local government． The purpose of this paper is to provide the reference to administration municipals who will reform their talents policy． Key words： mass entrepreneurship； mass innovation； talents policy； content analysis 1 相关主要文献综述 目前，虽然关于人才政策的概念界定不同学者 各有侧重，但基本观点已达成一致， 即以政府为主 体制定的人才引进、 激励、 培养、 使用、 管理等各 ［1］ 项环节的一系列干预措施的总和 。 国外的人才政 策与国家的社会经济发展紧密相关， 其政策体系基 本可以概括为 3 个方面： 发展环境政策、 收入福利 政策和海外吸引政策。 如， 美国通过移民政策、 留 学生政策，同时依托高校资源建立科学园区， 对高 层次人才提供充足的科研经费， 培养和吸引优秀人 ［2］ 才 。日本通过延长签证时间等政策手段吸引海外 人才，并且通过鼓励日本企业设立海外公司， 雇佣 ［3］ 当地优秀人才， 为国家创造利润 。 新加坡则大力 扶持教育发展，通过教育加大科技人才的技能培训， ［4］ 同时为科技人才建立良好的社会福利政策 。 我国关于人才政策的研究内容较为分散， 有探 讨人才政策与高技术产业转型升级的关系， 如牛晓 ［5］ 卉 研究了高层次人才政策推动传统产业升级的路 径，并指出人才是区域重点产业发展的关键要素， 需实现人才集聚与产业集聚相结合； 有对人才政策 ［6］ 实施文 本 分 析， 如 盛 亚 等 对 浙 江 省 “九 五 ” 至 “十二五” 期间的人才政策文本从年度、 对象、 类 别及文种 4 个维度展开研究， 进而挖掘其阶段性特 ［7］ 征； 还有研究人才政策的效能， 如路遥 从宏观和 微观的层面对高层次人才政策效能实施梳理和评价 ， 并从理念、制度和操作层面提出了提高高层次人才 政策效能的对策建议。 此外， 对于一些地方性人才 政策的研究， 通常会采用比较的方法分析现状， 如 ［8］ 李锡元等 站在国家级高新技术开发区的视角， 比 较了武汉光谷、北京中关村和苏州园区的人才政策。 回顾过往文献对我国人才政策的研究 ， 数量上偏少， 一般结合区域性的经济环境进行分析， 且在人才层 次类别上多以科技型的高层次人才为主。 因此， 在 收稿日期： 2015 － 11 － 22，修回日期，2016 － 03 － 17 基金项目： 教育部人文社会科学研究青年基金项目 “基于现代劳力需求驱动下城市流动人口职业教育培训研究” （ 15YJC880032） 42 瞿晓理： “大众创业，万众创新” 时代背景下我国创新创业人才政策分析 借鉴前人研究基础上， 本研究认为， 在过去发展的 十多年里，我国一些发达城市的人才政策造就了该 区域的人才优势， 但在我国的经济新常态下， 国家 对地方区域的发展有新的要求， 如要体现 “大众创 业，万众创新 ” 的激励精神， 可将创新创业人才政 策作为一个研究类别， 进而对现行的地方人才政策 实施改革优化。 2 “大众创业，万众创新” 的时代背景分析 自 2008 年 全 球 金 融 危 机 后， 中 国 面 临 着 对 外 “国际经济结构大调整、世界经济形势不明朗、 需进 ［9］ 一步抢占国际市场 ” 等诸多挑战和机遇 ； 而对内 开始迈入经济新常态时期， 需要有新的发展驱动力 来增强 经 济 活 力， 以 此 促 进 和 释 放 国 内 市 场 的 需 ［10］ 求 。因此，中国只有实施创新驱动战略， 依靠各 类创新的力量， 应对当前国内外的各种经济环境。 2014 年在天津举行的夏季达沃斯论坛上， 李克强总 理首次提 出 “大 众 创 业， 万 众 创 新 ” 这 一 说； 而 2015 年初的我国 《政府工作报告 》 中， 李总理也特 别强调了 “大众创新创业 ”。 至此， 全国各地出现 了 “人人创 新、 草 根 创 业 ” 的 发 展 浪 潮。 由 此 可 见， “大众创新， 万众创业 ” 的新态势， 其实质是 一场革命，它对中国的新经济发展有着重要的意义 。 2. 1 “大众创业，万众创新” 主体对象的界定 本研究依据中共中央人民政府官网的 “国务院 专栏 ” （ http： / / www. gov. cn / guowuyuan / ） 提供的 资料，时间截止到 2015 年 6 月 30 日， 中央政府推 进 “大众创业，万众创新 ” 的主要会议、 活动及相 关工作共计 44 项，从中整理了涉及创新创业的主体 对象主要表述有： “劳动者、 百姓、 群众”， “高校 毕业生、大学生、青年人”， “下岗失业人员、 残疾 人、退休人员”，“科研人员、 科技工作者”， “个体 工商户、小微企业主”， “海外人员、海外留学生 ”， “企业员工”，“技能型人才”， “农民工 ” 以及 “其 他人员，如退役士兵等”，所表述的各主体对象的统 计频次分布如图 1 所示。 图 1 我国政府对 “大众创新，万众创业” 指导意见涉及创新创业主体对象频次分布 有相关专家曾指出， 中国经济新常态时期的创 新创业由原来的 “精英群体 ” （ 高层次科技人员及 海外专业人员 ） 发展为 “大众群体 ” （ 以大学生为 主的年轻人、 企业管理人员、 科技人员及海外留学 ［11］ 。而本研究依 归国人员等为主的 “创业新四军”） 据图 1 的频次统计分布，将 “大众创业，万众创新” 的主体对象表述为： “以千千万万的劳动大众为基 础，以高校大学生及科研院校及机构工作人员为主 要力量， 还包括企业员工、 海外人才、 农民工、 下 岗失业弱势群体等在内的所有群众 ”。 2. 2 “大众创业，万众创新” 局面推进的主要工作 同样，依据中央政府推进 “大众创业， 万众创 新” 的主要历程活动， 涉及创新创业指导意见的关 键内容有 “扶持小微企业”、“金融改革支持创业 ”、 “简政放权”、 “发展众创空间”、 “优化经济结构 ”、 “知识产权保护”、 “创新人才制度改革 ” 以及 “建 设信用信息体系 ” 等， 这些各类关键内容在中央政 府会议及活动中的涉及频次统计如图 2 所示。 图2 我国政府对 “大众创新，万众创业” 指导意见涉及各类别内容频次分布 由图 2 可见， 中央政府在推进 “大众创业， 万 众创新” 的历程中， 涉及最多的内容为 “创新人才 制度” 的改革，这从一定程度上说明要推进 “大众 创新创业”，必定要改革和优化现有人才政策机制。 这是中央政府在推进 “大创局面 ” 过程中所关注的 重中之重，也是各级各类地方政府实现 “大众创新 创业” 的首要举措之一。 3 我国国家创新创业人才政策内容分析 当前，虽然 “大众创业， 万众创新 ” 已不是一 个新鲜词，它的目的是推动我国经济向良性方向顺 利发展，向中高端水平迈进， 但是， 到底如何实现 “大众创业， 万众创新 ” 的新局面呢？ “创新 ” 和 “创业 ” 又是需要什么样的具体手段推进操作？ 这 是到目前为止， 我国各级地方政府所关注的重点问 题之一。对此， 国务院也以各种形式下达了相关的 指导意见。 3. 1 国家出台的有关 “大众创业，万众创新” 指导 政策的梳理 自 2014 年末我国中央政府提出并推进大众创新 创业以来， 陆续出台相关创新创业的政策和意见， 截止到 2015 年 6 月 30 日， 共有 9 次发文， 其汇总 如表 1 所示。 瞿晓理： “大众创业，万众创新” 时代背景下我国创新创业人才政策分析 表1 序号 1 发文号 国办发 ［2014］ 22 号 2 国发 ［2014］ 40 号 3 中发 ［2015］ 8 号 4 国办发 ［2015］ 9 号 5 国发 ［2015］ 14 号 43 我国